冲突-协调：云南山地城镇化的冷思考与热动力

　　近年来，山地城镇化的实践与理论研究持续升温。陕西延安将通过“削山、填沟、造地、建城”，用10年时间整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个两倍于目前城区的新城;甘肃兰州将通过“削山平地”，推平700多座山，规划建设140平方公里的兰州新城;湖北十堰将花250亿元“辟山造城”;云南基于山多地少的现实条件，提出利用丘陵缓坡地带的土地，建设山地城镇……在媒体的推波助澜下，人们的普遍印象是，中国西部山地省份将成为下一轮城镇化的热点。在这种情况下，对于如何使云南山地城镇化健康、有序和可持续发展，我们有必要进行理性分析、冷静思考。

　　一、冷思考：云南山地城镇化中的难题

　　(一)观念冲突

　　云南省系统地提出要城镇上山的理念与政策措施，将山地城镇化的讨论从学术研究上升到政策层面。实施这一战略决策，存在着思想的冲突和观念的碰撞。

　　从过去城镇化的布局看，大家往往首先盯着水电路等基础设施较好、人口较密集的坝区，因为坝区城镇建设相较山地城镇建设而言，建设成本较低，建设难度较小，建设周期较短。而山地大多地势高、坡度大、交通不便，建设城镇和相应的配套设施相对于坝区困难多、工程大、耗时长、成本高。建成后，还会因周围的人口稀少，生产、经济、科教等基础差，相比坝区发展的时间长。因此，搞山地城镇化会面临种种困难。

　　(二)潜在状况

　　一是可能走上粗放式的发展道路。云南城镇化从平坝移到山上，最有可能走上新一轮粗放式的发展道路。

　　二是可能演变成空城。城镇化的实质是人从农村向城镇移动，这是一个自发的过程。如果将山地城镇化等同于山地开发、山地城镇建设，不考虑产业和人的宜居生活，将来可能演变成空城。

　　三是可能出现肆意圈占农民耕地的情况。“工业上山”、“用地上山”等口号式的宣传容易助长负面情绪，将原先的试点性政策、探索性做法的内涵进行曲解。

　　四是可能演变成为一哄而上的局面。在政府的强力推动下，加上山地的各种产权关系模糊，山地城镇化一哄而上，会演变成为一股不可遏制的“占山”热、“削山”热、造城热、工业热。

　　(三)面临问题

　　一是环保问题。山地是大江大湖的源头，是平原的屏障，是城市的保护衣。坝区优质耕地需要保护，山区的优质植被也同样需要保护，如果没有良好的政策措施加以控制引导，没有一个完整的管理和技术运作体系，造成规模失控、资源过渡利用，将会造成保护了耕地却破坏了森林，引发更多的环境和地质灾害问题，轻则祸及当代，重则延至后世。

　　二是建设和使用成本增加的问题。山地城镇建设成本普遍比坝区高，土地开发成本会增加，水、电、路、基础设施投入会加大。道路交通、景观环境、配套设施的投资成本增加，将带来生活、生产成本的增加，导致工业项目对外招商难度加大，居民迁居意愿难以保障。另外，由于山地本身具有生态的脆弱性，生态、贫困、民族多种矛盾交织，使得这些地区实现自然、经济、社会与城镇化协调发展的难度加大，成本增高。

　　三是法律问题。现行土地政策导致法律边界不清，林业、农业领域都容易造成利益纠纷。对可开发区域内现状和规划建筑难以界定权属、年限等(如小产权房)，带来审批、管理的困难。如不能协调各方利益，山地城镇建设将难以为继。

　　四是山地城镇聚集效应不强的问题。一般认为，城镇人口2万至3万人才能产生一定的聚集效应，而云南城镇体系存在严重的结构性断裂，城市首位度高，中等城市数量少，而小城镇数量众多、规模过小。大部分坝区边缘城镇不足万人，城镇基础设施缺失，综合承载能力不强，非农化程度较低，吸纳农村富余劳动能力不强，城镇缺乏规模效益。

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  文章来源：中国民族报 2014年7月11日
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